რა უნდა გავაკეთოთ, რომ თამბაქოს კონტროლის შესახებ კანონი კვამლივით არ გაიფანტოს?

ფონი

2017 წლის იანვარში სიგარეტზე აქციზის გადასახადი გაიზარდა, მარტში კი საქართველოს პარლამენტი თამბაქოს კონტროლის შესახებ კანონში შესატან ცვლილებებს განიხილავს. კანონი თამბაქოს კონტროლის შესახებ 2003 წელს შევიდა ძალაში და მას შემდეგ არაერთი ცვლილება განიცადა. თუმცა ამჟამად დაგეგმილი ცვლილებები ყველაზე რადიკალური ნაბიჯებია საქართველოს თამბაქოსგან თავისუფალ საზოგადოებად გადაქცევისკენ. ახალი კანონპროექტი სრულად ფარავს თამბაქოს წარმოებას, შეფუთვას, მარკეტინგს, რეკლამას, გაყიდვას, მოხმარებას და თამბაქოს ბიზნესთან დაკავშირებულ სხვა საქმიანობებს. როგორც iset-pi.ge წერს კანონში შევა შემდეგი არსებითი ცვლილებები:

1. მოხმარება – სრულად იკრძალება მოწევა საზოგადოებრივი თავშეყრის ადგილებში (რესტორნებში, კაფე-ბარებში, სტადიონებზე);

2. რეკლამა – იკრძალება ყველანაირი რეკლამა (გარე, ბეჭდური);

3. მარკეტინგი – იკრძალება ყველანაირი მარკეტინგული აქტივობა;

4. პროდუქტის განთავსება – იკრძალება გაყიდვის წერტილებში თამბაქოს გამოსაჩენ ადგილებზე განთავსება;

5. შეფუთვა – ჯანმრთელობისთვის თამბაქოს მავნებლობის შესახებ შეტყობინების ზომა იზრდება 30-დან 65%-მდე;

6. თამბაქოს სხვა პროდუქტები – თამბაქოს პროდუქტებში შედის ელექტრონული სიგარეტებიც (მათი რეგულაცია იქნება სხვა თამბაქოს პროდუქციის ანალოგიური);

7. ინდუსტრიის იზოლირება – საჯარო მოხელეებს არ ექნებათ უფლება, შეხვდნენ თამბაქოს ბიზნესის წარმომადგენლებს;

8. ინდუსტრიის ვალდებულებები – თამბაქოს წარმოებით და მოხმარებით გამოწვეულ ზიანზე ვალდებულება ეკისრებათ თამბაქოს ბიზნესებს;

9. ფილანტროპია – თამბაქოს ბიზნესებს აეკრძალებათ სხვადასხვა კულტურული და სოციალური მიზნით თანხების გაღება.

თამბაქოს კონტროლის ახალი კანონის ინიციატორი გუგული მაღრაძე ცვლილებების საჭიროებას შემაშფოთებელი სტატისტიკით ხსნის: „საქართველო მსოფლიოში მეორე ადგილზეა მწეველთა რაოდენობით“. ეს განცხადება ნამდვილად გადაჭარბებულია, თუმცა არც ისე შორს არის რეალობისგან – ჯანდაცვის მსოფლიო ორგანიზაციის მონაცემებით, საქართველო 129 ქვეყანას შორის მეექვსე ადგილზეა 15 წლის და უფროს მამაკაცებში მწეველთა წილის მიხედვით (57.7% 2015 წელს). გარდა ამისა, ამავე წელს, ქალებში მწეველთა რაოდენობა 5.7% იყო, ხოლო 13-15 წლის მოზარდებში, გოგონების შემთხვევაში – 7.8%, ბიჭების შემთხვევაში – 16.5%.

საქართველოში გავრცელებულია მცდარი აზრი, რომ ცვლილებათა უმეტესობას, თუ ყველას არა, ევროკავშირთან ასოცირების ხელშეკრულება გვავალდებულებს. მართალია, ხელშეკრულების თანახმად, საქართველო ვალდებულია, თამბაქოს ინდუსტრიის პროდუქტის წარმოების, წარდგენის, გაყიდვის, რეკლამის და სპონსორობის რეგულაციები დაუახლოვოს ევროკავშირის კანონმდებლობას, თუმცა ახალ კანონში წარმოდგენილ ცვლილებს შორის მხოლოდ ნაწილი ატარებს სავალდებულო ხასიათს და ამოქმედების ბოლო ვადებად მითითებული აქვს 20181 და 20202 წლები. მეორე ნაწილი კი მხოლოდ ევროკავშირის რეკომენდაციის ხასიათს ატარებს ან კანონპროექტის ავტორების ინიციატივაა.

რაც შეეხება საქართველოს კანონმდებლობის შედარებას რეგიონის კანონმდებლობასთან, თურქეთში, უკრაინასა და რუსეთში ახლახან მიიღეს მსგავსი რეგულაციები თამბაქოს ნაწარმისთვის. ძალიან მკაცრი კანონი თამბაქოს კონტროლის შესახებ დიდი ხნის წინ მიიღეს ევროპის, ჩრდილოეთ და სამხრეთ ამერიკის ქვეყნების უმეტესობაში. ქვეყანაში მწეველთა რაოდენობა უდავოდ მიუთითებს იმაზე, რომ საქართველოს კანონი ცვლილებას საჭიროებს. თუმცა მედალს ყოველთვის ორი მხარე აქვს. ქვემოთ შევეცდები, მიუკერძოებლად გავაანალიზო თამბაქოს კონტროლის ახალი კანონის დადებითი და უარყოფითი მხარეები (არც ისე ადვილი ამოცანაა არამწეველისთვის).

თამბაქოს კონტროლის კანონის დადებითი მხარეები:

1. არამწეველთათვის უარყოფითი გარეგანი ეფექტების მოშორება. შესაძლოა, მწეველთათვის ყველაზე მკაცრი და „არაკომფორტული“ ცვლილება იქნება მოწევის აკრძალვა საზოგადოებრივი თავშეყრის ადგილებში – კაფე-ბარების, რესტორნების, სტადიონების და საზოგადოებრივი ტრანსპორტის (მათ შორის კერძო ტაქსების) ჩათვლით. არამწეველთათვის ეს, რა თქმა უნდა, კარგი ამბავია, მწეველებმა კი, შესაძლოა, ეს ცვლილება ზედმეტად ამკრძალავად და მათი თავისუფლების შეზღუდვად მიიჩნიონ. თუმცა, როდესაც თავისუფლებაზე ვსაუბრობთ, სიფრთხილე გვმართებს: „ადამიანის თავისუფლება მოიქნიოს მუშტი მთავრდება იქ, სადაც სხვისი ცხვირი იწყება“ (ოლივერ უინდელ ჰოლმსი, უმცრ.). ეკონომიკური თვალსაზრისით, მოწევა უარყოფითად მოქმედებს იმ ადამიანებზე, ვინც მწეველთა სიახლოვეს იმყოფება (პასიურ მწეველებზე). შესაბამისად, მწეველთა თავისუფლება არღვევს არამწეველების უფლებას, მისდიონ ჯანსაღ ცხოვრებას.

2. მოწევის შემცირება ან მოწევისთვის თავის დანებება. სხვადასხვა ემპირიული კვლევა აჩვენებს, რომ საზოგადოებრივი თავშეყრის ადგილებში მოწევის აკრძალვა არამხოლოდ იცავს არამწეველებს, არამედ ქმნის ისეთ გარემოს, რომელიც მწეველებს მოწევის შემცირების ან თავის დანებებისკენ უბიძგებს, რადგან ამცირებს მოწევის შესაძლებლობას და აძლიერებს ჯანსაღი ცხოვრების მხარდამჭერ სოციალურ ნორმებს. მაგალითად, 2003 წელს ნიუ იორკში ბარებსა და რესტორნებში მოწევის აკრძალვამ (და სიგარეტზე გადასახადის მნიშვნელოვნად გაზრდამ) ამოქმედებიდან ერთ წელიწადში 11%-ით შეამცირა ზრდასრული მწეველების რაოდენობა. ეს იყო ქალაქის ისტორიაში მწეველთა რაოდენობის ყველაზე მკვეთრი შემცირება, რომელიც დაფიქსირებულა ქალაქის მაცხოვრებლების გამოკითხვების შედეგად.

3. ნაკლები ადამიანი იწყებს მოწევას

. სხვა ქვეყნების გამოცდილება მოწმობს, რომ კანონმდებლებისთვის ყველაზე რთული იყო რეკლამის და მარკეტინგის სრული აკრძალვის კანონის დამტკიცება, რადგან თამბაქოს და სარეკლამო ბიზნესებს ძლიერი ლობი ჰყავთ. ემპირიული მონაცემები აჩვენებს, რომ რეკლამის ყოვლისმომცველი აკრძალვა, რომელიც ეხება ყველა მედიას და პირდაპირი თუ ირიბი რეკლამის ყველანაირ ფორმას, ამცირებს თამბაქოს მოხმარებას და მოწევის სოციალურ სურვილს, განსაკუთრებით ახალგაზრდებში. მსოფლიო ბანკის ოპტიმისტური შეფასებით, ყოვლისმომცველ აკრძალვას შეუძლია თამბაქოს მოხმარება დაახლოებით 7%-ით შეამციროს.

კვლევები აჩვენებს, რომ ყველაზე ეფექტური კანონები თამბაქოს კონტროლის შესახებ ემყარება ყოვლისმომცველ მიდგომას და მოიცავს ზემოთ ჩამოთვლილი ინიციატივების უმეტესობას, ასევე, სიგარეტზე აქციზის გადასახადის თანდათანობით გაზრდას და ჯანმრთელობის საფრთხეებზე მოსახლეობის გათვითცნობიერებას.

4. მეზობელი ქვეყნების გამოცდილება.

იმისათვის, რომ შევაფასოთ, როგორ იმოქმედებს შემოთავაზებული ცვლილებები მოწევაზე საქართველოში, შეგვიძლია გავეცნოთ მეზობელი ქვეყნების გამოცდილებას, რომელთაც უახლოეს წარსულში შემოიღეს მსგავსი კანონმდებლობა (თურქეთმა – 2008 წელს, უკრაინამ – 2008-2020 წლებში, რუსეთმა – 2013 წელს). ამ ქვეყნებშიც ცვლილებებმა დაახლოებით ერთნაირი გავლენა იქონია მოწევაზე – 2008-2010 წლებში თამბაქოს პროდუქტების მოხმარება თურქეთში 31.2-დან 27.1%-მდე, უკრაინაში კი 25.6-დან 21.8%-მდე შემცირდა. რუსეთის ჯანდაცვის და სოციალური განვითარების სამინისტროს მონაცემებით, კანონის შემოღებიდან ორ წელიწადში თამბაქოს პროდუქტების აქტიური მოხმარება 17%-ით შემცირდა.

ამ ინფორმაციაზე დაყრდნობით, თამბაქოს კონტროლის შესახებ კანონის ავტორებმა დაასკვნეს, რომ ზემოთ ჩამოთვლილი ცვლილებების მიღებიდან პირველ წელს, საქართველოში თამბაქოს აქტიური მოხმარება 2%-ით შემცირდება, ხოლო მომდევნო ოთხი წლის განმავლობაში, საშუალოდ, 1%-ით (იმ პირობით, რომ არ იქნება სხვა ცვლილება, მაგალითად, აქციზის ზრდა). ეს არამარტო შეამცირებს სიგარეტზე დანახარჯებს, არამედ გააუმჯობესებს მოსახლეობის ჯანმრთელობას და შრომის ნაყოფიერებას (ამ შედეგის რაოდენობრივ მაჩვენებელში ასახვა რთულია).

უარყოფითი მხარეები:

1. სარეკლამო და მარკეტინგის ინდუსტრიების დანაკარგები. თამბაქოს კონტროლის შესახებ ახალი კანონი სარგებელთან ერთად მტკივნეულ დანაკარგებს მოუტანს არამხოლოდ თამბაქოსა და მასთან დაკავშირებულ ბიზნესებს, არამედ ცალობით მოვაჭრეებსა და სარეკლამო და მარკეტინგულ კომპანიებს. რეკლამის სრულად აკრძალვა დააზარალებს გარე რეკლამის კომპანიებს. მათი შეფასებით, „შემოსავლების 30-35% მოდის თამბაქოს პროდუქტების რეკლამიდან“. წარმოდგენა რომ შეგიქმნათ დარგის შესაძლო დანაკარგზე: 2016 წელს თამბაქოს ინდუსტრიის რეკლამასა და მარკეტინგზე გამოყოფილი ჯამური ბიუჯეტი 60 მილიონი ლარი იყო.

2. საცალო ვაჭრობის სექტორის დანაკარგები. თამბაქოს სხვადასხვა ფორმით რეკლამის აკრძალვის ფონზე, თამბაქოს კომპანიების მარკეტინგულ სტრატეგიებში უფრო და უფრო მნიშვნელოვან ადგილს იკავებს თამბაქოს განთავსება და რეკლამა გაყიდვის წერტილებზე. თამბაქოს ბიზნესი ცალობით მოვაჭრეებს საფასურს უხდის პროდუქციის თვალსაჩინო ადგილზე განთავსებისთვის, რომლებშიც შედის კლიენტის დახლს ზემოთ განთავსება. საქართველოში დაახლოებით 10 000 საცალო სავაჭრო წერტილია, რომელთა უმეტესობაში სიგარეტი იყიდება. თამბაქოს მწარმოებელი და შემომტანი კომპანიები ინდივიდუალური კონტრაქტების მიხედვით ცალობით მოვაჭრეებს (და სავაჭრო ქსელებს) განთავსებისთვის უხდიან 1000-დან რამდენიმე ათას ლარამდე წელიწადში. ერთი თამბაქოს კომპანია კონტრაქტორ ცალობით მოვაჭრეს, საშუალოდ, უხდის 6000 ლარს წლიურად. უხეში გათვლებით, ცალობით მოვაჭრეები თამბაქოს ინდუსტრიისგან დაახლოებით 35 მილიონი ლარის შემოსავალს იღებენ მხოლოდ პროდუქტის განთავსებაში, რასაც კანონპროექტის ამოქმედების შემდეგ საერთოდ დაკარგავენ.

3. ფილანტროპული შემოწირულობების დაკარგვა.

დღეს თამბაქოს ინდუსტრია სხვადასხვა ფილანტროპულ საქმიანობაშია ჩართული და ყოველწლიურად მილიონობით ლარს ხარჯავს ამაზე. მაგალითად, 2016 წელს ის დაეხმარა ხელოვნების ინსტიტუტებსა და თეატრებს, სიღარიბის შემცირებაზე მიმართულ პროექტებს, ასევე, სხვადასხვა სოციალურ და საზოგადოებრივ პროექტებს. ახალი კანონით ასეთი საქმიანობა აიკრძალება.

4. სამუშაო ადგილების შესაძლო შემცირება.

თამბაქოს კონტროლზე კანონის ავტორებს არ გაუთვალისწინებიათ მისი შესაძლო უარყოფითი გავლენა დასაქმებაზე. თამბაქოს თითოეული იმპორტიორი კომპანია 100-დან 150-მდე ადამიანს ასაქმებს, ადგილობრივი მწარმოებლები კი – რამდენჯერმე მეტს. „KPMG-ს“ 2016 წლის კვლევის თანახმად, 2014 წელს თამბაქოს წარმოებასა და ცალობით ვაჭრობაში 22 000-მდე თანამშრომელი იყო ჩართული. თამბაქოს კონტროლზე ახალი კანონი შეამცირებს წარმოებასა და გაყიდვებს და ამ სამუშაო ძალის ნაწილი უდავოდ დაკარგავს სამუშაო ადგილებს.

5. დანაკარგები სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლებში. ფისკალური თვალსაზრისით, თამბაქოს ინდუსტრიას მნიშვნელოვანი წილი უკავია საბიუჯეტო შემოსავლებში. 2016 წელს, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ინფორმაციის მიხედვით, სიგარეტზე მხოლოდ აქციზის გადასახადმა 548.6 მილიონი ლარი შეადგინა, ხოლო თამბაქოს ინდუსტრიიდან მიღებულმა დამატებითი ღირებულების გადასახადმა – დაახლოებით 200 მილიონი ლარი. სამინისტროს გამოთვლების მიხედვით, გაზრდილი აქციზის გადასახადით ის 2017 წელს დამატებითი 200 მილიონი ლარის მობილიზებას შეძლებს. შედეგად, მხოლოდ აქციზითა და დღგ-ით მიღებული შემოსავალი მილიარდ ლარს მიაღწევს. ამ რიცხვში არ შედის ინდუსტრიიდან მიღებული საშემოსავლო, მოგების და იმპორტის გადასახადი.

თამბაქოს მოხმარების მოსალოდნელი კლება პროპორციულად 2%-ით შეამცირებს თამბაქოს ინდუსტრიიდან მიღებულ საბიუჯეტო შემოსავლებს კანონის ამოქმედებიდან პირველ წელს, ხოლო მომდევნო წლებში – 1%-ით (20 და 10 მილიონი ლარით, დაახლოებით). გაცილებით მაღალი იქნება დანაკარგები მარკეტინგული და სარეკლამო კომპანიებიდან მიღებულ საგადასახადო შემოსავლებში.

რეკომენდაციები:

მიუხედავად მნიშვნელოვანი შესაძლო ფინანსური დანაკარგებისა, კანონი თამბაქოს კონტროლზე, საბოლოო ჯამში, სასარგებლო იქნება საზოგადოებისთვის, თუ, რა თქმა უნდა, კანონის აღსრულება მკაცრად გაკონტროლდება. ქვემოთ მოყვანილია გზები, როგორ გავხადოთ კანონმდებლობა უფრო ეფექტიანი და ეფექტური:

• უნდა გაუმჯობესდეს თამბაქოს კონტროლის შესახებ არსებული კანონის აღსრულება. ხშირ შემთხვევაში, ეს კანონი მხოლოდ ქაღალდზე არსებობს. მაგალითად, ხშირია 18 წლამდე ასაკის ადამიანისთვის თამბაქოს მიყიდვის შემთხვევები, თამბაქო იყიდება საგანმანათლებლო ინსტიტუტებიდან 50 მეტრის რადიუსში, სიგარეტი იყიდება ღერებით. ეს ყველაფერი ხდება იმის მიუხედავად, რომ არსებული კანონმდებლობა კრძალავს მსგავს პრაქტიკას. თუ არსებული კანონი არ სრულდება, არ არსებობს საფუძველი, ვირწმუნოთ, რომ ახალი კანონი ეფექტური იქნება.

• უნდა შეიცვალოს და დაკონკრეტდეს განმარტებები. ერთ-ერთი ყველაზე მნიშნველოვანი პუნქტი კრძალავს თამბაქოს გაყიდვას თვითღირებულებზე ნაკლებ ფასად. ანტიდემპინგური კანონმდებლობის, თვითღირებულების და დემპინგით მიღებული ზარალის გამოთვლის იურიდიული მექანიზმის არარსებობის ფონზე, ეს დებულება „კრეატიული ინტერპრეტაციის“ საშუალებას იძლევა და, შესაძლოა, ამის შედეგად სასამართლომ არათანმიმდევრული და საეჭვო გადაწყვეტილებები მიიღოს. მაგალითისთვის მოვიყვან თამბაქოს ქართველ მწარმოებელსა და იმპორტიორებს შორის წარმოქმნილ ბოლოდროინდელ სასამართლო დავას. იგივე ითქმის შემოთავაზებული ცვლილებების მერვე პუნქტზეც, კერძოდ, ინდუსტრიაზე ვალდებულებების დაკისრებაზე. კანონში არ არის დაკონკრეტებული არანაირი მექანიზმი, რომლითაც გაიზომება მიყენებული ზარალი და ანაზღაურების წესი. არსებული ფორმით, ამ აღნიშნული პუნქტის დატოვება აზრს მოკლებულია.

• ზოგიერთი პუნქტის შეცვლა ან ამოღება. შემოთავაზებული კანონის ზოგიერთი დებულების აღსრულება თითქმის შეუძლებელი იქნება, საქართველოს რეალობის გათვალისწინებით. მაგალითად, „მოწევა აკრძალულია ნებისმიერ შენობაში, გარდა კერძო პირების პირადი საცხოვრებლების (სადაც ის ან მისი ოჯახი ფაქტობრივად ცხოვრობს), სპეციალური ლაბორატორიებისა და ციხეებისა“. თუ შენობის შემოთავაზებულ განმარტებას გავითვალისწინებთ (ნებისმიერი კონსტრუქცია, რომელსაც აქვს ნებისმიერი სახის სახურავი, იატაკი და კედლები, რომლებიც ფარავს სივრცის არანაკლებ 50%-ს), აიკრძალება მოწევა ავტოსერვისებში (ე.წ. „ბოქსებში“), კერძო ფარეხებში და კაფე-ბარების ვერანდებზე. იმის აღნიშვნა ზედმეტიც კია, რომ თუ კანონის აღსრულება შეუძლებელია, კანონი კარგავს საზოგადოების მხარდაჭერას.

• ტექსტური გამაფრთხილებელი წარწერის ზომის გაზრდის ნაცვლად (ან მასთან ერთად) გამაფრთხილებელი სურათის გამოყენება. 2001 წელს კანადა იყო პირველი ქვეყანა, რომელმაც სურათიანი შეტყობინებები შემოიღო, რომლებსაც კოლოფის წინა და უკანა მხარის 50% ეკავა. კვლევებმა აჩვენა, რომ შეტყობინების ზომის 25%-დან 50%-მდე ზრდამ დიდი გავლენა ვერ მოახდინა მოწევაზე7. ამავე დროს, სურათები უფრო ძლიერად მოქმედებს და მათი მეშვეობით უფრო შესამჩნევი ხდება მოწევის საწინააღმდეგო შეტყობინება, ადამიანი მეტად უფიქრდება მოწევით გამოწვეულ ჯანმრთელობის საფრთხეებს და უფრო ხშირად იღებს გადაწყვეტილებას, თავი დაანებოს მოწევას.

• თამბაქოს კომპანიების ფილანტროპიული საქმიანობა არ უნდა აიკრძალოს. ეს დებულება უნდა შეიცვალოს ისე, რომ შეიზღუდოს ამგვარი საქმიანობის გამოყენება თამბაქოს პროდუქტების და კომპანიების რეკლამისთვის.

• უნდა დავფიქრდეთ, როგორ დავიყვანოთ მინიმუმამდე დასაქმებისა და შემოსავლების შემცირება. აქ არ არსებობს რაიმე მარტივი რეცეპტი. იმისათვის, რომ მწეველებსა და არამწეველებს ახალი პოლიტიკა მოვაწონოთ, მნიშვნელოვანია, მოვიფიქროთ, როგორ დავასაქმოთ თამბაქოს ცალობით ვაჭრობიდან და წარმოებიდან განთავისუფლებული ადამიანები სხვა ინდუსტრიებში. შესაძლოა, ჩატარდეს ახალი კანონმდებლობის რეგულარული ზეგავლენის შეფასება, პოტენციური სარგებლის, ხარჯების და ხარჯების შემცირების გზების გასაანალიზებლად. მთავრობისთვის კარგი იქნება, ჩაატაროს რეგულარული ზეგავლენის შეფასება, რათა ცხადი წარმოდგენა ჰქონდეს, რა შედეგებს მოიტანს დაგეგმილი ცვლილებები თამბაქოს კონტროლის შესახებ კანონში.

ავტორი: გიორგი მჟავანაძე

წყარო iset-pi.ge